洛阳皇宫、朝堂上风云变换。朝堂外，同样风云变换，城头变换大王旗。黄巾未灭，朝堂暂时没有内缸，许多世家开始乘机要权了。本来大汉十三州最高地方官为刺史，现在各地都出现了反逆，宗室鲁恭王刘余之后刘焉借口为镇压各地反贼向何太后请再设州牧。

刘焉见天下动荡，就想得到一块安身立命之所，割据一方，当一方土皇帝，于是向何太后送礼并请求为益州牧。何太后刚刚把自家儿子扶上皇位，需要有人支持，作为宗室身份的刘焉就跳出来了，何太后就采纳刘焉的建议，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力，以加强对各郡的控管，并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任。

刘焉作为首倡人就被封阳城侯，益州牧，前往益州整饬吏治。刘焉进入益州，派张鲁盘踞汉中，张鲁截断交通，斩杀汉使，从此益州与中央道路不通。刘焉进一步对内打击地方豪强，巩固自身势力，益州因而处于半独立的状态。

随即其他人都有样学样的开始请封州牧，何太后招架不住，而且有些地方她一个妇道人家根本就管不到哪儿去，灵帝刘宏在的时候都没有办法管理，只能通过卖官打破地方世家豪族的势力，现在就更加不行了，她的想法很简单，你要你们支持我儿子当皇帝，她也乐意把这些管不到的地方给封出去做个顺水人情，天下州牧开始盛行，有些人直接自封后，才来朝堂报备。

远在交州的太玄听说后，立马派使者入洛阳请封交州牧，派人联系十常侍的封谞、徐奉二人，透露出他们与太平道的把柄，让二人在何太后面前给吹吹风。朝堂早就知晓了交州情况，但交州地广人稀，虽归属大汉疆域，但境内大多区域仍处于蛮荒状态，大汉以来除了汉武帝时候还重视了一把，后来的皇帝都视为蛮荒之地，罪犯流放之所，朝廷的力量本就有限得紧。

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